官员称污染企业违法成本低 罚款数额只是挠痒痒

改革开放四十年后，党和国家事业发生历史性变革，党领导人民开启一个新的时代，实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴中国梦，需要一部复兴宪法。

也就是既要注重实体法，还要注重程序法，还要注重条理法。有张力就要化解，这个张力也是长期发展的动力。

再如，过去只叫环保部，现在加入生态要素，叫做生态环保部。而行政管理体制改革则着力在行政职权范围和行政活动方式方面，如1996年开始的相对集中行政处罚权的改革试验，几经创新形成后来的7+X模式。另一种观点则认为，法律就是要保持稳定性、权威性、适当的滞后性，法律很难引领改革。虽然《授权决定》的概括授权为国务院推动体制改革提供了很大空间，相应的变相层层立法授权和行政权力变相放任委托，在较短的时期实现了行政法制建设的提速，但由于授权事项的模糊和试验时限的缺失，导致实践中某些改革举措与法治精神相悖。而要部署好、落实好、督办好这些举措，应当了解执政党为何要在一年内先后推出内容重合较多、改革措施超多、措施对应配套的这两个纲领性文献的背景原因和深层考量。

从规范分析的角度看，在新时代第一个五年中，十八大报告提出了全面建设小康社会的宏大目标，十八届三中全会决定提出十五个方面的重大改革，十八届四中全会决定提出六个方面的政法改革，十八届五中全会公报提出治国理政五大发展理念（创新、协调、绿色、开放、共享），十八届六中全会决定提出加强党的建设的系统工程。具体如下: 第一，新的宪制。其二，所涉外在表象类型化罗列。

载明所涉公权力职能定位、管理权限、操作流程[59]等事项的干部职位说明书，是立足于行政组织整体机能设置之权力清单制度的具象化、个体化表达。应强调以相关规范设定作为根本准据来评判领导干部的履职表现，以此来营造必要的领导干部积极、自主、创新之执政本领施展空间。各级政府机构在设定所要供给之公共产品、公共服务的内容与供给方式时，应以积极主动维护人民的利益[41]为宗旨。应厘清干部基准性容错免责识别标准，并凸显所涉异体问责的协同监督效应。

[19]徐刚：《公务员薪酬激励的多维联动机制探究》，《中国行政管理》2008年第9期。其二，应在全面公开干部必要履职信息前提下凸显所涉异体问责的协同监督效应。

2.实施规程之规范维度肇因 其一，干部保护规范既没有细致厘清干部行权具体规程，也未能科学统合容错免责识别标准。其二，干部监督规范既没有实现必要履职信息的全面公开，也未能凸显所涉异体问责的合理对抗。其一，应逐步匡正领导干部的法治思维和法治方式而确立责任担当精神，以提供必要的敢为事、能为事之精神支撑。[50]徐汉明：《习近平社会治理法治思想研究》，《法学杂志》2017年第10期。

[44]徐丹：《食品安全监管中的公众参与：困境与选择》，《四川行政学院学报》2012年第3期。服务型政府论在执政不作为治理过程中所能提供的价值理性之目标导向指引，即在于凸显各级政府机构的公民本位与责任担当。此外，还应确立所涉干部同体、异体问责的协同监督机制。该类行为的治理要义在于针对动力不足而不想为、能力不足而不能为、担当不足而不敢为[3]之三类不作为表象，分别确立切实可行的问责机制。

其二，应积极确立领导干部的担当精神与容错观念而端正为官心态，以形成敢于尝试、积极进取、勤政爱民的为官风尚。其一，所涉激励原则遵循即指在激励手段运用过程中所应遵循的指导性准则。

例如，《党政领导干部选拔任用工作条例》第60条之干部降职使用规定，虽在一定程度上凸显了能力素质负面惩戒要义，但就所涉能力要素的评判指标和降职使用规程未能予以清晰的类型化、环节化设定，容易就干部量才适用任职规则形成一定的可操作性掣肘。四、结语 执政不作为的三元治理即是基于对动力、能力、担当之执政不作为的价值、规范维度肇因分析，在价值维度之服务型政府论的目标导向指引、公共选择论的理念模式指引和规范维度之规范分析论的实施规程指引下，从所涉行为治理角度来具体探究相应考核激励、能上能下、担当容错之问责机制的构建途径。

[61]赵谦：《内部治理与履职激励、监察：人大常委会委员任职的规范三题》，《政治与法律》2017年第12期。从领头羊变成替罪羊的顾虑[31]始终是限制干部创新担当精神的主要心理障碍，应在定向化、精准性激励原则指引下，针对不涉及法律和原则问题的工作开展错误[32]，基于必要的容忍、宽容和试错保护观念导向，实现反向维度的差异化精神激励。各级政府机构在行政过程中应坚持效益优先、兼顾效率与公平，充分发挥自身能动作用，在达到结果的时限[40]方面，更为高效地创造更加丰富的实际社会利益。注释: [1]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，载《人民日报》2017年10月28日，第1版。又如，《干部教育培训工作条例》第16条、52条、55条之干部培训奖惩规定，虽然明确了相关奖惩事项与结果适用，但更偏重于所涉培训考核的内部激励要义，而未引入相关公众参与表征之外部监督手段。立足于新时代对领导干部执政本领[6]的新要求，需通过有效问责来遏制执政不作为现象。

干部履职造成损失适用容错免责的基准性标准，则应从容错机制准入因素与裁量因素这两方面来具体厘清。其一，应在科学设置干部职位说明书前提下厘清基准性容错免责识别标准。

[42]谢庆奎：《服务型政府建设的基本途径：政府创新》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2005年第1期。1.目标导向、理念模式之价值维度肇因 其一，部分领导干部为官信念滑坡、行事作风异化，在公民本位目标导向上存在偏差。

担当容错机制 执政不作为即指部分领导干部因执政本领[1]的欠缺，不能及时、有效、准确甚至不履行工作职责[2]的行政不作为行为。（二）能力执政不作为的肇因机理 能力执政不作为是指部分领导干部因学习本领、改革创新本领、科学发展本领[21]相对薄弱，缺失必要的思想观念、知识储备、实践经验、工作技巧等履职能力，所致不知怎样为的行政不作为行为。

[46]罗豪才、宋功德著：《软法亦法：公共治理呼唤软法之治》，法律出版社2009年版，第154页。[39]施雪华：《服务型政府的基本涵义、理论基础和建构条件》，《社会科学》2010年第2期。[55]徐刚：《编点制：人职适配视域下政府编制的弹性化规划》，《华东经济管理》2011年第11期。其一，所涉行权效益即指政府机构基于行政权力规范行使，所产生的实际社会利益。

2.担当容错机制完备性的应有之义 规范维度下领导干部履职环境正向、反向保障规范作为容错机制的核心要件，是担当容错机制完备性的应有之义。又要积极灌输容错观念，开展容错、试错、减责、免责法律知识的专题培训，促使领导干部在容忍、宽容和试错保护的反向维度精神激励下，积极克服新常态背景下面临的新问题、新挑战，在准确把握担当容错政策精神基础上攻坚克难、大胆突破、积极推进改革创新试验。

[45]赵谦：《专业合作社法实施中的农民参与困境及校正：以重庆为例》，《法学》2012年第3期。行为治理范式即是在方法论层面为切实可行的问责机制，提供必要的目标导向、理念模式之价值指引以及实施规程之规范指引，而充分达致所涉理论的精神教义和方法启示功能[38]。

其二，部分领导干部较少在人民群众中走访调研、不愿意主动接受人民群众监督，尚未确立公共治理理念模式。既要不断强化领导干部法律知识学习和法治意识培育，明确法定职责必须为、法无授权不可为的行权准则。

[38]谢晖：《法理学的能与不能》，《法学论坛》2000年第5期。[30]周叶中、汤景业：《关于深化依法治国实践的思考》，《法学杂志》2017年第12期。根据领导职务与综合管理、专业技术、行政执法之非领导职务的固有四类干部划分，围绕品德、能力、勤勉、业绩和廉洁这五类考核1级指标，设置各20%的平均量化分值基础上，结合具体地区、部门、岗位分别设置不同2级、3级指标与相应量化分值。当逐步确立以机构职能以及地域人口、经济发展水平、交通便捷程度等相应履职环境为主要考量因素的干部职数匹配性评估机制，以确定不同部门干部职数的上限，而明确所涉干部降退的约束性指标。

进而逐步矫正领导干部的科学绩效观，强调在政府绩效评估机制建设过程中，基于投入、产出费效比，来科学量化干部群体在社会效益产出过程中创造的具体服务绩效。[11]参见原光：《官员为官不为的激励矫正》，《党政论坛》2016年第12期。

不称职累计6次应予以辞退、累计4次应予以降低职务、累计3次应予以降低职级、累计2次应予以转任其他同级职务。其中通识培训所占培训内容比例至少应达到50%，干部职级越高通识培训所占比例则越大，最高不超过80%。

[53]白建军著：《法律实证研究方法》，北京大学出版社2014年版，第18页。规制执政不作为之行政激励手段的具体事项设置，既应避免成本效益原则下过大幅度的偏离值，还应注重公共选择论之人性假设前提下的物质、精神激励在质与量上的结构整合。